КООПЕРАТИВНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СССР 1985–1990-х гг. В КОНТЕКСТЕ ТРАНСФОРМАЦИИ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ

Актуальность и цели

На протяжении более 20 лет в нашей стране идет процесс трансформации отношений собственности. Экономическая и социально-политические модели развития общества не могут сформировать институтов устойчивого развития в современных реалиях. Развитие кооперативного сектора экономики в СССР в период «перестройки» являлось ключевым методом в трансформации социально-экономического института собственности. В этом контексте изучение опыта кооперативного законодательства в СССР позволяет понять причины неполноценности и изменчивости социально-экономического развития нашей страны.


Материалы и методы

Кооперация органично совмещает в себе возможности реализации как экономической функции (в этом смысле кооперация рассматривается как субъект хозяйственно-экономической деятельности), так и социальной (как способ и возможность «сглаживания» и решения социальных задач и проблем). Поэтому эта сфера традиционно вызывала неподдельный исследовательский интерес. В работах ученых начала ХХ в. (А. Н. Анцыферов, Н. П. Макаров, С. Л. Маслов, А. В. Меркулов, А. В. Чаянов, С. Н. Прокопович, Н. Н. Соколов, В. Ф. Тотомианц, М. И. Туган-Барановский, М. Л. Хейсин и др.) был накоплен значительный фактический материал, в известной мере объективно отражающий процесс зарождения и развития кооперации, ее основные количественные параметры и структурно-хозяйственные механизмы. В советский период внимание исследователей было привлечено к изучению кооперации в условиях НЭПа. Однако советские исследователи под давлением догматов марксистско-ленинской методологии, как правило, не выходили за рамки анализа кустарно-промысловой кооперации как заведомо заданного направления политики коммунистической партии, в таком же ключе освещались и общий ход реализации ленинского кооперативного плана, а также вовлечение кооперативной сети в социалистическое хозяйственное строительство. С началом реализации программы Перестройки кооперация стала методом реальной социально-экономической трансформации советского общества, а следовательно, произошла реактуализация проблемы. К современным исследователям экономических вопросов кооперации в условиях Перестройки следует отнести В. Домье, И. Н. Захарова, А. Г. Соболева, Л. И. Ильину, В. В. Каширина. Историческая динамика потребительской кооперации, в том числе периода Перестройки, была прослежена в работе К. И. Вахитова «История потребительской кооперации в России». Вопросам криминализации кооперативной сферы посвящены работы Б. Я. Петелина, С. В. Богданова, В. Н. Орлова. По-прежнему дискуссионной в современной историографии остается проблема определения роли и места кооперации в системе реформирования советской экономической модели во второй половине 1980-х гг., формирования правовых условий частнохозяйственной кооперативной деятельности. Реализация исследовательских задач была достигнута на основе исследования нормативно-правовых актов СССР. При их анализе использовался принцип историзма, а также формально-юридический подход к рассмотрению государственно-правовой политики в сфере развития кооперации.

Результаты

Исследована государственно-правовая политика в сфере кооперации. Выявлены противоречия между реальными потребностями развития кооперации и пропагандируемыми идеологемами.

История

К началу 1980-х гг. стало очевидным, что Советский Союз находится в преддверии системного кризиса. Проявилась устойчивая тенденция к снижению темпов роста как в промышленности (с 8,4 % во второй половине 1960-х гг. до 3,5 % в 1970–1985 гг.), так и в сельском хозяйстве (с 4,3 до 1,4 %), в производительности труда (с 6,3 до 3 %), в объемах капиталовложений (с 7,5 до 1,8 %). Начиная со второй половины 1970-х гг. экономика исчерпала резервы свободной рабочей силы. Прирост работоспособного населения упал с 2 до 0,25 % в год. Все более неэффективной отраслью советской экономики становилось сельское хозяйство. Несмотря на крупномасштабные инвестиции, делавшие сельское хозяйство тяжелым бременем для государства, приходилось закупать до 40 млн тонн зерновых в год. Чрезмерная централизация, жесткое директивное планирование, отсутствие рыночного ценообразования, низкая материальная заинтересованность работников в результатах своего труда, запрет всех видов частнохозяйственной деятельности в производстве, сфере услуг, торговле дополняли корзину угрожающих факторов. Руководство страны понимало неизбежность и необходимость структурных изменений в экономике, которые могли бы обеспечить стране устойчивое развитие.

С 1985 г. по инициативе М. С. Горбачева начинается разработка научной концепции экономической реформы в СССР. Ставка была сделана на развитие кооперативных форм производства. Вместе с тем развитие кооперации могло проходить только на пути усиления отношений частного присвоения отчужденного труда, т.е. отношений частной собственности. Поэтому юридическое оформление социального института отношений частной собственности встретило серьезное сопротивление со стороны существовавшей «системы социалистического права». Дальнейшее развитие частной инициативы более не могло регулироваться прежними идеологизированными предписаниями государства. Это противоречие наиболее ярко проявилось в Законе СССР «О кооперации» 1988 г. При рассмотрении вопроса о развитии кооперативного законодательства в СССР следует выделить два этапа. Первый этап ограничивается рамками 1985–1987 гг. и характеризуется консервативностью и инертностью законодательства. На втором этапе (1988–1990 гг.) в качестве тенденции оформляется трансформация прежнего содержания государственной кооперативной политики.

Первым нормативным документом, ознаменовавшим начало нового экономического курса, стало Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 12.07.1985 за № 669 «О широком распространении новых методов хозяйствования и усилении их воздействия на ускорение научно-технического прогресса». В постановлении отмечалось, что внедрение в практику новых методов хозяйствования, прошедших проверку в ходе проведения экономического эксперимента, представляет собой важный шаг на пути создания целостной системы управления народным хозяйством, обеспечивающей в органическом единстве улучшение планирования, усиление действенности экономических рычагов и стимулов, совершенствование организационной структуры управления. В этом акте вопросы кооперации не затрагиваются, но отмечается, что меры по улучшению хозяйствования, заложенные в экономическом эксперименте, осуществляются недостаточно эффективно.

Закон фактически зафиксировал положение, сложившееся в структуре народного хозяйства. Даже в условиях проведенного эксперимента выявились серьезные проблемы в системе государственного регулирования. Это положение стало толчком к поиску нового выхода из экономического тупика. Тогда и обратили внимание на возможности кооперации. Началом реализации первого направления этой политики можно считать принятие Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О совершенствовании планирования, экономического стимулирования и управления в государственной торговле и потребительской кооперации» от 17 июля 1986 г. В этом постановлении признавалась необходимость осуществить меры по совершенствованию планирования, экономического стимулирования и управления в государственной торговле и потребительской кооперации, расширить самостоятельность, укрепить хозяйственный расчет предприятий и организаций на основе самофинансирования, повысить заинтересованность и ответственность трудовых коллективов за конечные результаты работы.

Постановление возлагало на кооперацию следующие задачи: удовлетворение возрастающего спроса населения на разнообразные и высококачественные товары народного потребления, активное воздействие на промышленность и другие отрасли в увеличении производства товаров, существенное улучшение качества и культуры обслуживания советских людей, всемерное развитие прогрессивных форм и методов организации торговли. Анализ содержания данной нормы позволяет сделать вывод, что государство сделало решающую ставку на кооперацию, которая должна была стать локомотивом всего процесса «перестройки» народного хозяйства.

Постановление устанавливало, что в потребительской кооперации оплата труда, производственное и социальное развитие предприятий (организаций) будут осуществляться за счет доходов при сохранении действующего порядка взаимоотношений с бюджетом. На практике это означало, что фонд оплаты труда, после налогового расчета с государством, будет определяться членами кооператива. Диспозитивный характер этой нормы в отношении формирования фонда заработной платы устанавливал самостоятельный характер, что подчеркивало особое правовое положение кооперации в системе народного хозяйства. Такое признание означало легализацию форм частной хозяйственной деятельности. При относительной внутренней самостоятельности кооперативы были обязаны выполнять плановые задания, которые спускались через Центрсоюз. Об этом говорит п. 14 рассматриваемого постановления.

Эта норма заложила тенденцию, которая была характерна для всех последующих нормативно-правовых актов, касавшихся кооперации. В одной и той же норме признавалась самостоятельность кооперативов и в ней же детально регламентировалась их хозяйственная деятельность. Это означало, что государство стремилось трансформировать социальный институт собственности под своим контролем и в нужном ему русле. С 1 января 1987 г. многие министерства и ведомства СССР, крупнейшие объединения и предприятия получили право непосредственного осуществления экспортно-импортных операций. В их структурах могли создаваться хозрасчетные внешнеторговые фирмы.

Деятельность этих фирм регулировалась «Положением о хозрасчетной внешнеторговой организации (объединении) министерства, ведомства» и «Типовым положением о хозрасчетной внешнеторговой фирме научно-производственного, производственного объединения, предприятия, организации» [4, с. 78], принятыми Советом Министров СССР 22 декабря 1986 г. Получали развитие новые формы экономических отношений с фирмами зарубежных государств, в том числе научнотехническая, производственная кооперация, создание совместных предприятий. Совместные предприятия признавались хозяйственно самостоятельными организациями, наделялись широкими правами в области экспортных и импортных операций, согласования цен, заключения контрактов и т.д.

Положение предоставляло кооперативам, объединившимся и создавшим с государственным предприятием и учреждением внешнеторговую организацию, участвовать во внешнеторговых отношениях. Закон СССР «О Государственном предприятии (объединении)» [5, с. 6] провозглашал, что государственные предприятия и кооперативы признавались основным звеном единого народнохозяйственного комплекса. Фактически закон устанавливал равное положение кооперативов и государственных предприятий. Развитие второго направления законотворческой деятельности началось с принятия Закона СССР от 19 ноября 1986 г. «Об индивидуальной трудовой деятельности» [6, с. 974]. Преамбула закона гласила, что «индивидуальная трудовая деятельность в СССР использовалась для более полного удовлетворения общественных потребностей в товарах и услугах, повышения занятости граждан общественно-полезной деятельностью, предоставления им возможности получения дополнительных доходов в соответствии с затратами своего труда».

В ст. 1 Закона говорилось, что индивидуальной трудовой деятельностью признавалась общественно полезная деятельность граждан по производству товаров и оказанию платных услуг, не связанная с их трудовыми отношениями с государственными, кооперативными, другими общественными предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами, а также с внутриколхозными трудовыми отношениями. Государство поощряло вступление граждан, занимавшихся индивидуальной трудовой деятельностью, в кооперативы. При этом закон запрещал осуществление такой деятельности с использованием наемного труда. Фактически действовала формула «либо работаешь на себя, либо вступаешь в кооператив». Показательно, что после принятия в 1988 г. Закона СССР «О кооперации в СССР», использование наемного труда было легализовано, причем вне каких-либо ограничений. 5 февраля 1987 г. появилось Постановление Совета Министров СССР № 160 «О создании кооперативов общественного питания» [7, с. 41] и «О создании кооперативов по производству товаров народного потребления» [8, с. 586].

Постановление признавало целесообразным создание кооперативов общественного питания при управлениях (отделах) торговли (общественного питания) исполкомов местных Советов народных депутатов, предприятиях (организациях) торговли и общественного питания. Кооперативы создавались по инициативе вступающих в них граждан и исполкомов местных Советов народных депутатов. Из этой нормы видно, что государство пока еще стремилось всячески опекать и контролировать кооперацию. На самом низовом уровне эти нормы были включены в функционал исполкомов местных Советов. В указанном постановлении специально отмечалось, что в кооперативы следует принимать в основном граждан, не занятых в общественном производстве: пенсионеров, домашних хозяек, студентов, учащихся.

Норма ст. 5 устанавливала, что кооперативы общественного питания:
а) действуют на основе самоокупаемости и самофинансирования в соответствии с принятым на общем собрании членов кооператива уставом;
б) самостоятельно разрабатывают и утверждают планы хозяйственной деятельности и направляют их органу управления, предприятию (организации), при котором они созданы; в) самостоятельно определяют цены на производимую и реализуемую кооперативом продукцию общественного питания на основе составляемой ими калькуляции.

Вводимые принципы носили откровенно коммерческий характер, что свидетельствует о следующем шаге государства в вопросе либерализации рыночных механизмов. Первый этап законотворчества в отношении кооперации можно охарактеризовать как консервативный. Провозглашалось, что кооперация должна сыграть значительную роль в народном хозяйстве, а на практике даже ту небольшую самостоятельность, которую государство дозволяло кооперативам, оно всячески стремилось поставить под свой жесткий контроль. Необходимость развития кооперативного движения потребовала разработки соответствующей правовой базы. 26 мая 1988 г. Верховный Совет СССР принимает Закон «О кооперации в СССР» [9, с. 34], который существенно повлиял на развитие всего гражданского права. Он являлся логическим продолжением курса, определенного Законом «О государственном предприятии».

В ст. 1 данного нормативного акта законодатель, выражая свою волю, говорит, что в условиях политической и экономической систем СССР, при ведущей роли государственной (общенародной) формы собственности повсеместное развитие получает кооперативная форма собственности, способствующая более полному использованию возможностей и преимуществ социализма, приумножению общественного богатства, насыщению рынка высококачественными товарами и услугами, их удешевлению и все более полному удовлетворению материальных и духовных потребностей советских людей. Существовавшая административная система контроля качества при возрастающем количестве выпускаемой продукции не могла эффективно выполнять свои функции.

Кооперация с присущей ей демократичностью, мобильностью, наличием конкуренции могла решать вопросы удовлетворения спроса на качественные товары и услуги лучше существовавшей государственной монополии. На деле это привело к перемещению государственных ресурсов в кооперацию. Скупая за бесценок сырье и материалы у государства, кооператоры активно стали на этом спекулировать. Сложившаяся система «ножниц цен» позволяла быстро богатеть отдельным кооперативам, но это приводило к стагнации в развитии кооперации. Зачем расширять и развивать производство, если на имеющихся мощностях можно получать огромную прибыль. Государственный сектор уже не мог решать стоявшие перед экономикой задачи, но и развитие кооперации из-за названных проблем вскоре замедлилось. Поэтому стало очевидным, что существование государственного и кооперативного секторов противоречит развитию одного из них. Большое значение имел вводимый принцип обеспечения охраны имущественных интересов. Решение имущественных споров между государственными предприятиями в формально-юридическом смысле не содержало в себе принципиального значения.

Права собственности на все имущество в стране принадлежали государству. Поэтому любое решение имущественных споров между хозяйствующими субъектами в формально-юридическом смысле представляло собой «перекладывание имущества из одного кармана собственника в другой». С возрождением кооперации на экономической сцене дебютировал новый субъект хозяйственных отношений – кооператив. Этот субъект отделял свое имущество от имущества государства, возникали отношения между кооперативами и государственными предприятиями. Необходима была защита этих отношений в целом и участвовавших в них кооперативов в частности. В нормативно-правовом акте упоминалось, что кооперативом признается организация граждан СССР, добровольно объединившихся на основе членства для совместного ведения хозяйственной и иной деятельности на базе принадлежавшего ему на праве собственности, арендованного или предоставленного в бесплатное пользование имущества, самостоятельности, самоуправления и самофинансирования, а также материальной заинтересованности членов кооператива и наиболее полного сочетания их интересов с интересами коллектива и общества.

Неопределенность и неоднозначность данной статьи заключается в отсутствии легального определения собственности в советской правовой системе. В этом отношении статья предлагала следующее определение: «…принадлежащего ему на праве собственности», но частной собственности советское законодательство не знало, а теоретическое определение индивидуальной собственности имело узкий правовой контур, поэтому средства производства не могли принадлежать субъекту на праве индивидуальной собственности. Определение данной статьи наглядно показывает сложившиеся противоречия между новыми элементами экономической жизни и существовавшими юридическими институтами и механизмами. Кооператив признавался юридическим лицом, соответственно, имел самостоятельный баланс.

До принятия этого закона советская система права не знала такого субъекта права, как юридическое лицо, поскольку важным признаком юридического лица является наличие обособленного имущества, а советская экономико-правовая модель государства отношения собственности рассматривала только как собственность государства на все средства производства, т.е. на весь хозяйственный комплекс. Поэтому кооператив представлял собой нетипичную правовую модель субъекта хозяйственной деятельности. При возникновении хозяйственного или имущественного споров между кооперативом и государственным предприятием решение вопроса в арбитраже не имело законных оснований, не было легальных инструментов разрешения противоречий. Арбитраж накладывал взыскание на имущество кооператива, но не существовало законного определения, на каком праве собственности взыскиваемое имущество принадлежало кооперативу.

Кооператив приобретал имущество, на которое не имел права ни частной, ни государственной, ни личной собственности. На момент принятия закона право собственности кооператива на имущество в теоретическом отношении не относилось ни к одной из существовавших категорий прав собственности, а как самостоятельную категорию право кооперативной собственности законодатель не выделял, поэтому с формальной точки зрения собственность кооператива находилась в «подвешенном состоянии». В практическом плане законотворческая деятельность решала проблему прав собственности кооператива. Так, в ст. 7 Закона «О кооперации в СССР» собственностью кооператива признавались принадлежавшие ему средства производства и иное имущество, необходимое для осуществления уставных задач.

Кооперативу могли принадлежать здания, сооружения, машины, оборудование, транспортные средства, продуктивный и рабочий скот, произведенная продукция, товары, денежные средства и иное имущество в соответствии с целями его деятельности. Но это не снимало всех практических и теоретических проблем. Так, в ч. 2 ст. 7 государственным, кооперативным и иным общественным предприятиям (организациям), а также гражданам, не являвшимся членами данного кооператива, но работавшим в нем по трудовому договору, предоставлялось право участвовать в формировании имущества кооператива на договорных началах путем денежных и материальных взносов. Норма приобретала противоречивый характер. Государственное предприятие, делая взнос в имущество кооператива, по сути, отчуждало внесенное имущество от государства. Но мы видим не пробел в законодательстве, позволяющий отчуждать имущество государственных предприятий в пользу кооперативов, создавая криминогенное поле для махинаций с государственным имуществом, перед нами – целенаправленная политика государства по разгосударствлению народного хозяйства, выраженная в норме права. В дальнейшем трудовым коллективам, объединившимся в кооператив, позволят, выплатив балансовую стоимость производственного имущества, переводить его в собственность кооператива.

В ч. 3 ст. 7 законодатель делает оговорку, что имущество объединений, в состав которых входят кооперативы, иные общественные и государственные предприятия и организации, является общей собственностью государства, кооперативов и других общественных организаций. Исследуемый объем материалов не выявил ни одного случая требований возврата имущества, предоставленного государственным предприятием кооперативу. На основании приведенного материала можно сделать вывод, что кооперация выступала средством «мягкой» трансформации сложившейся системы социальной и хозяйственной жизни. Но существовавшие противоречия между имевшимися формами государственного управления и новыми формами кооперативного взаимодействия могли быть разрешены только путем отрицания первого. Принятие в 1990 г. Закона «О собственности в РСФСР» ознаменовало переход к новым социальным институтам, основанным на частной собственности.